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中国并不迫切需要碳市场

2019-11-18 23:23:47来源:励志吧0次阅读

在现阶段及近中期,碳市场只能作为我国温室气体减排政策框架中的一种辅助性工具,并不能成为减排政策的基石,在处理减排问题上,不应对碳市场有过高的期望。

“十一五”单位GDP能耗下降20%的目标,实施过程充满痛苦和艰难,特别是后期“拉闸限电”等行政手段受到广泛质疑和批评。学界、相关职能部门再次把目光聚焦到市场化政策工具“碳排放权交易市场”?本文简称为“碳市场” ,“十二五”规划建议中也提出“逐步建立碳排放交易市场”。笔者以为,从政策目标、政策工具本身和政策环境三个方面进行分析,当前对碳市场的评价和期望有过高的倾向。

一、构建碳市场的政策目标分析

一般认为,构建碳排放权交易市场有三个层面的政策目标。

第一个层面,推动经济增长方式低碳转型发展。理论上,从节能减排角度推动经济发展方式低碳转型,首先要理顺电、煤、矿产、石油等资源性产品的价格。部分学者和官员认为,在这些基础性资源类产品价格改革“无望”的情况下,通过构建碳市场,制定企业碳排放权配额,通过碳排放的约束从“末端”形成一种新的倒逼机制,推动企业去实现碳减排,进而实现发展方式的低碳转变。这是对当前我国构建碳市场的一种必要性解释。笔者以为,在现阶段的监管水平之下,这种通过“测算法”形成的倒逼机制要发挥作用,有很大的局限性。

第二个层面,碳市场作为一种灵活机制,推动减排目标的完成。碳市场的意义在于为企业和地方提供一个选择,以避免诸如“拉闸限电”等激进行政手段的滥用。笔者以为,这是一种较为合理的解释,但我们有必要对政策目标,即对地方和企业的减排指标进行反思。“十一五”单位GDP能耗降低20%的目标的合理性、可达性以及“一刀切”的分解方式本身存在问题,如果假定“十一五”能耗降低目标是16%或18%的“合理”水平,或以更合理的方式分解,整个减排行动和政策及其评价可能会有很大不同。构建碳市场,给排放实体设定配额时同样面临减排指标的设定问题。如果人为设定的减排指标排放总量以及各主体的初始排放配额不合理,那么碳市场环境目标的实现、经济费用的减少、技术革新的促进这三个目标也难以实现。

第三个层面,构建碳市场,实现与国际碳市场顺应和对接。节能减排的核心内涵,是以其作为抓手,推动解决我国经济转型发展的问题。一定程度上,气候问题给我国带来的机遇是将外部压力引入,推动国内相关利益的调整,从而有助于推动自身减排,实现经济发展方式转变。通过碳市场获取国际资金等问题相对于这个问题而言是第二位的。至于由碳交易而衍生的碳金融能否真正促进实体经济的低碳发展,有待进一步研究。从笔者目前的观察来看,碳市场的利益相关者对碳金融的热衷并非是出于对实体经济的关注,而更多的是投机需要。

二、碳市场政策工具分析

第一,碳市场的理论分析。

理论上,作为一种政策工具,碳排放权交易并不能解决实质性减排问题。碳市场的环境有效性取决于排放限额、参与和遵约的情况,其实施的基础条件是良好的市场和互补的机构。碳市场适用的领域主要是工业部门,而不适用于建筑部门、交通部门等领域。

第二,对国际经验的再思考。

欧盟是当前碳排放权交易实践的先行者,我们谈到碳市场时多以欧盟的碳市场EU-ETS为例。笔者以为,在分析碳交易的作用和绩效时,国内文献对其评价有偏高的倾向,似乎欧盟在应对气候变化、低碳发展的“优秀”表现与碳市场有很强的相关性或因果关系。需要注意的是,欧盟从上世纪九十年代之后,温室气体排放总量就已呈下降态势,而且碳市场只是欧盟减排政策框架中的一种工具。实际上,始于2005年的欧盟碳市场实践也还处在实验阶段,其减排效果还有待进一步观察和评估。相反,一些实证研究表明欧盟的ETS不能有效解决减排问题。

第三,减排政策工具选择。

经典的环境政策分类一般简单地分为“市场化工具”和“命令—控制式工具”两大类。IPCC2008将减排政策工具细分为:法规和标准;税收和收费;可交易的许可证?即碳市场 ;自愿协议;资金激励;信息化手段;研究与开发?R&D ;非气候政策。

对政策工具的选择和评价不能脱离工具运作的制度和技术背景。一般而言,处于减排能力建设过程中的国家,技术标准可能更适合。因为基于经济激励的方案对环境监管机构能力的要求高,有更严格的管理要求。从理论和国际经验来看,在减排政策工具箱中,标准和管制政策、财税政策工具仍然是核心的政策工具。需要特别说明的是,行政政策工具并不等于“拉闸限电”等极端手段。

三、构建碳市场的政策环境分析

首先,排放总量变动趋势与政策工具适用性。

减排政策工具的应用必须首先与各国温室气体排放的阶段相适应,碳排放总量变化趋势是重要的阶段特征。碳市场的鼻祖是排污权交易,而西方排污权交易的实践都在其完成工业化之后的阶段实施。尽管碳排放总量变动趋势和碳市场应用的适用性仍需要作进一步深入研究,但直观上看,碳市场更适合于排放总量总体下降或相对稳定的经济体。

对于我国而言,当前乃至未来相当长时期,温室气体排放总量和排放实体呈快速上升态势。特别是随着工业化、城市化的推进,建筑部门、交通部门将成为主要的能源需求和碳排放增长的主要贡献者,其节能贡献度也将超过终端用能工业。理论上讲,对于建筑部门、交通部门,效率和标准管制是最有效的政策工具,而碳市场并不适用于上述领域。笔者以为,现阶段或近中期我国是否需要模仿欧盟碳市场去求解减排问题,仍需作进一步研究。

其次,构建碳市场的制度、技术背景。

作为一种“创建市场”的工具,碳市场的顺利实施过度依赖于外部条件,即制度背景、技术背景等。制度背景包括环境监管机构、环境管理体制机制、环境监管部门对碳市场的合理设计等因素。技术背景的核心是对点源排放进行持续有效的监测,能够把排放情况“说清楚”,换言之,能够对排放实现“三可”可测量、可报告、可核查。现阶段,我国能源统计基础、社会诚信体系薄弱,能否支撑碳市场的顺利实施仍是一个疑问。笔者以为,从总体上,当前乃至近中期我国尚不具备构建全国性碳市场的条件。

四、结论和建议

在现阶段及近中期,在我国温室气体减排的政策框架中,碳市场只能是一种辅助性工具,并不能成为我国整个减排政策的基石。在处理减排问题上,不应对碳市场有过高的期望。标准和管制政策工具、财税工具仍将是我国现阶段和中长期温室气体减排的“基础性”政策工具,同时,这类工具仍有很大的改进和完善空间。

第一,构建全国性碳市场并不是当前节能减排的迫切需要。我国可以稳步开展碳交易的试点工作,但不宜过早铺开全国性配额市场。可以先从自愿交易做起,逐步探索和积累碳交易的经验。尽管目前国内碳市场“有场无市”,但不能本末倒置地为了追求碳市场和碳金融的繁荣而过快地推进碳市场建设。

第二,在某种意义上,当前职能部门和地方政府对碳市场的强烈政策需求,根源于前期“自上而下”减排指标设定和分解的不合理。合理设定和分解减排指标是当前减排政策的难点和焦点问题,也是今后碳市场有效运转的必要前提。应更多从“自下而上”的角度去考虑减排指标设定和分解的合理性和可达性问题,要逐步建立减排指标的调整机制。

第三,加强温室气体排放监管能力建设是当前亟待解决的问题,这是各种减排政策工具运用的前提。从能源统计、企业能源管理体系入手,构建以“三可”为特征的具有公信力的温室气体排放统计核算体系,进一步深入开展碳市场相关研究。

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